Актуальность вопросов, связанных с нормативно-правовым регулированием реформы в системе здравоохранения России выдвигается на первое место среди приоритетов большинства российских и иностранных граждан.
Объясняется это тем, что охрана здоровья граждан является одной из основных государственных задач любого цивилизованного государства. В настоящее время в России, согласно результатов социологических опросов, только треть граждан можно отнести к удовлетворенным качеством медицинской помощи, а большинство медицинских работников считают состояние системы здравоохранения неудовлетворительным.
Такая ситуация выдвигает вопросы, относящиеся к правовому регулированию охраны здоровья как российских так и иностранных граждан, временно пребывающих на территории России, которые наравне с российскими пациентами, пользуются всеми формами защиты прав в области охраны здоровья на обсуждение.
В соответствии с Законом Российской Федерации от 22 июля 1993 г. «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан», «охрана здоровья граждан – это совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья» [2]. В связи с этим, вопросам правового обеспечения реформ, проводимых в национальной системе здравоохранения (одной из наиболее важных сфер жизнеобеспечения человека) следует уделять значительное внимание.
Не секрет, что за последние 20 лет в России принято более двадцати федеральных законов, которые посвящены регулированию общественных отношений при осуществлении медицинской деятельности. Однако, отсутствие единой системы законодательства приводит к серьезным трудностям в правоприменительной практике и затрудняет осуществление всестороннего и полного контроля за медицинской деятельностью.
В 2010 г. Правительство Российской Федерации приняло решение направить дополнительные средства на программу модернизации системы здравоохранения. Модернизация системы здравоохранения проводилась с 2011 по 2013-й г.
Целью процесс оперативного исполнения мероприятий модернизации являлось решение трех ключевых задач:
1) укрепить материально-техническую базу медицинских организаций;
2) внедрить современные информационные системы в здравоохранение;
3) использовать стандарты медицинской помощи и повысить доступность амбулаторной медицинской помощи, в том числе, которая предоставляется врачами специалистами, доступность профилактических осмотров.
Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 г. № 323 [3], и в соответствии с приказами Министерства здравоохранения Российской Федерации от 22.06.2011 г. № 607 [4] и от 24.04.2012 г. № 397 [5] осуществлялся контроль за исполнением мероприятий региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации и мероприятий по модернизации государственных учреждений, которые оказывают медицинскую помощь, и государственных учреждений, которые реализуют процедуры по внедрению современных информационных систем в здравоохранение.
В данный момент, основные направления контроля, реализуемые в рамках программы модернизации, − это контроль за эффективным использованием медицинского оборудования, контроль за реализацией программы модернизации здравоохранения, в части мероприятий по строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров, а также контроль итогов реализации мероприятий, направленных на модернизацию российской системы здравоохранения.
Последовательная реализация реформ российской системы здравоохранения, предусмотренная, в частности, «Концепцией развития системы здравоохранения в Российской Федерации до 2020 г.», предполагает определенную последовательность этапов реализации. В задачи первого этапа реформ (который уже в большей степени завершен) входит создание нормативно-правовой базы национальной системы здравоохранения, ориентированной на функционирование в условиях рыночной экономики, а также создание механизма перевода системы здравоохранения с государственного обеспечения к частному (в том числе, развитие сети частных медицинских учреждений). В рамках первого этапа предусматривается разработка целого ряда медицинских стандартов и протоколов, создание информационно-коммуникационной системы, создание инструментов экономического регулирования процессов, происходящих в системе здравоохранения.
Модернизация системы здравоохранения направлена на решение первоочередных задач по следующим направлениям:
I. Укрепление материально-технической базы медицинских учреждений:
1. Реформирование инфраструктуры здравоохранения и приведение ее в соответствие с численностью и составом населения субъекта Российской Федерации, а также со структурой заболеваемости и смертности на территории субъекта Российской Федерации, сети и структуры учреждений здравоохранения с выходом на количество учреждений здравоохранения субъекта Российской Федерации в соответствии с утвержденной номенклатурой, включая медицинские организации иных форм собственности и ведомственной принадлежности (в сравнении с действующей сетью).
2. Приведение материально-технической базы указанных учреждений здравоохранения (включая завершение строительства ранее начатых объектов, оснащение оборудованием, проведение текущего и капитального ремонта) в соответствие с требованиями порядков оказания медицинской помощи.
II. Внедрение современных информационных систем в здравоохранение:
1. Персонифицированный учет оказанных медицинских услуг, ведение электронной медицинской карты гражданина, запись к врачу в электронном виде, обмен телемедицинскими данными, а также внедрение систем электронного документооборота.
2. Ведение единого регистра медицинских работников, электронного паспорта медицинского учреждения и паспорта системы здравоохранения субъекта Российской Федерации.
III. Внедрение стандартов оказания медицинской помощи:
1. Поэтапный переход к оказанию медицинской помощи в соответствии со стандартами медицинской помощи, устанавливаемыми Минздравсоцразвития России.
2. Поэтапный переход к 2013 г. к включению в тарифы на оплату медицинской помощи за счет ОМС расходов на оплату услуг связи, транспортных услуг, коммунальных услуг, работ и услуг по содержанию имущества, расходов на арендную плату за пользование имуществом, оплату программного обеспечения и прочих услуг, приобретение оборудования стоимостью до 100 тыс. руб. за единицу.
3. Обеспечение сбалансированности объемов медицинской помощи по видам и условиям ее оказания в рамках территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи.
4. Обеспечение потребности во врачах по основным специальностям с учетом объемов медицинской помощи по программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи. Повышение уровня заработной платы врачей и среднего медицинского персонала.
5. Подготовка к включению с 2013 г. в территориальные программы обязательного медицинского страхования дополнительных денежных выплат медицинским работникам первичного звена здравоохранения и дополнительной диспансеризации работающих граждан, диспансеризации детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.
6. Повышение доступности и качества медицинской помощи неработающим пенсионерам.
Оценка правового обеспечения процессов реформ представляет собой анализ широкого спектра нормативно-правовых документов, среди которых:
- Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 г. № 323 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения» (ред. от 03.06.2015);
- Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 22.06.2011 г. № 607 «Об организации мониторинга и анализа хода реализации региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации» (утратил силу 16.10.2014 г.);
- Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 24.04.2012 г. № 397 «О внесении изменений в Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 22.06.2011 г. № 607 «Об организации мониторинга и анализа хода реализации региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации» (утратил силу 16.10.2014 г.);
- Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 27.07.2012 г. № 50 «Об организации работы по контролю за соблюдением субъектами Российской Федерации исполнения мероприятий региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации и приоритетного национального проекта «Здоровье» в 2012 году» (в редакции Приказа Минздрава России от 10.08.2012 г. № 83);
- Приказ Росздравнадзора от 29.06.2011 г. № 3769-Пр/11 «Об организации деятельности рабочих групп по анализу хода реализации региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации»;
- Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 06.08.2012 г. № 232-к «Об организации работы по контролю за соблюдением субъектами Российской Федерации исполнения мероприятий региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации».
Не смотря на то, что в указанный период было принято большое количество нормативно-правовых актов, позволивших упростить деятельность частных медицинских учреждений, расширить возможности субъектов рынка медицинских услуг в рамках системы обязательного медицинского страхования и ряда других безусловных достижений, по мнению ряда исследователей, существуют и существенные проблемы и недочеты в системе правового обеспечения реформ национального здравоохранения. Так, в частности, Сквирская Г.П., Пушкова С.И. отмечают, что к основным проблемам относятся следующие:
«- отсутствие законодательно закрепленной ответственности пациентов за предоставление исчерпывающей известной им информации о собственном состоянии здоровья и наличии возможных противопоказаний к проведению отдельных видов медицинских вмешательств;
- недостаточная проработанность на федеральном уровне методик и рекомендаций по организации платных медицинских услуг в государственных и муниципальных медицинских организациях, в т. ч. рекомендующих порядок разделения потоков пациентов, получающих платные и бесплатные медицинские услуги, а также организацию работы медицинских специалистов и использования медицинского оборудования и аппаратуры;
- отсутствие четких профессиональных рекомендаций о формировании рынка медицинских услуг с учетом предложения более широкого спектра профилактических, лечебно-диагностических и реабилитационных программ, в т. ч. не включенных в программу государственных гарантий, и территориальные программы бесплатного оказания гражданам медицинской помощи;
- недостаточная проработанность методологии оказания платных медицинских услуг в медицинских организациях с учетом их специфики и повышения удовлетворенности производителей и потребителей медицинских услуг;
- отсутствие организационно-функциональных моделей по организации и оказанию платных медицинских услуг в государственных медицинских организациях;
- несовершенство методики расчета тарифов на медицинские услуги, отсутствие достаточной гибкости при утверждении тарифов с учетом меняющейся экономической ситуации и платежеспособного спроса населения» [1].
Таким образом, эффективность проводимых реформ в национальной системе здравоохранения напрямую зависит от создания, своевременного обновления и актуализации нормативно-правового обеспечения, стратегии его развития в соответствии с целями и задачами не только реформ здравоохранения, но и комплексной социальной политики государства.